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新世纪的法治关切


  在新世纪来临之际,党的十五届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中提出“发展社会主义民主,依法治国,建设社会主义法治国家,是实现社会主义现代化的重要目标”。它将十大确认的这个“治国方略”提升为“重要目标”,即将法治从作为治国工具与手段策略,上升为价值目标。这是我国在新世纪的一项重要任务具有十分重大的意义。面对中国目前的法律实践,站在一个崭新世纪的开端,一切关心国家前途命运的中国人,无不对新世纪的法治建设寄予极大的关切。
为把我国建设成为社会主义法治国家。首先,我们关切着新世纪中国的法治信仰问题,所谓法治信仰,是认同,尊敬、依赖法治,赋予其神圣性并将其奉为最高行动准则的一种思想。简言之,就是社会达成法律具有至高无上权威的共识。法治国家必须具这样两个最基本的条件:治理国家的法律必须是良法;这样的法律具有至高无上的权威。一切法治国这莫不如此。我们可以理解为,前一个条件实际就是讲法律建设,后一个条件就是讲法治信仰。法制建设是法治的“硬件”。法治确立首先取决于法律的理性与科学,即法律本身是良善的,是好法律。它应该是规范政府权力、限制政府权力滥用的,应该是保护个人权利的,有一套独立的司法体制和严格的诉讼程序。这样,才能有“良法”可依。法治信仰是法治的“软件”。“良法”能否了得到切实实施,还有赖于法律的权威性。权威性不仅来自“良法”本身,而且来自于社会的普遍认同和尊敬。如果法律缺乏社会认同,缺乏社会尊敬,未被奉为根本的行为准则,那么,再好的法律,再健全的法律体系,都是软弱的。法律建设和法治信仰缺一不可,两者相辅相成。建设社会主义法治国家,无疑应加强社会主义法制建设,加快完善社会主义市场经济法律体系的步伐,但总结我国民主法制建设的历史经验和教训,法治信仰的培育也很迫切。长期以来,权大于法、以言代法的民政部相当普遍和严重。虽然早在1956年,我国就已经确实把发展社会主义民主,健全社会主义法制作为党的根本方针,但却未能在实践中坚持下去。由于未能将党内民主和国家政治生活中的民主法律化、制度化,或者即使制定了法律,法律的地位也很低下,以至最终没能阻止权力集中及个人专断。“文革“的十年悲剧,几乎使法律威风扫地,法治信仰更无从谈起,改革开放扩大了社会对法律的需求,为法律权威的树立创造了条件,也为法律信仰的培育开辟了道路。但是另一方面,改革开放是一个改变旧的不适合社会发展的社会关系的过程,与现有规则、秩序有着一定的冲突。例如,安徽小岗村18位村民冒着风险进行分田到户的改革,这本身是违反当时法律规定,需承担法律责任的,这一标志中国改革发端的事件一开始就反映了中国改革的特点。不改革就没有出路,就不可能发展,而改革就有可能与现行的法律相抵触,违反法律的规定,在改革开放实践中,人们更多的是担心政策变不变?而不是法律改不改。中国法治建设的两难境地表明,我们不仅要关注法制的完善,更要努力培养国民真诚的法治信仰,树立法律至高无上的权威,这样我们才能在新世纪的改革征途中推进社会主义法制建设。
  其次,新世纪之初,我们还关注一些片面甚至错误的认识对法治建设的消极影响。譬如我们讲“依法治国”,主要是指国家的政权机器。正是从这个意义上讲,“依法治国”首要是依法治官,依法治权,依法法理国家机器和地方各级立法、行政及司法机关,强化国家权力监督和制约机制在依法治国中的核心地位,从而达到建设廉洁、勤政、务实、高效国家机关的目标。但是,当前一些方和单位采取形而上学和实用主义的态度,把“依法治国”按照自己的主观意志加以诠释。误将这里的“国”理解为行政区划或者地理解概念,并层层推演。这从“依法治市”、“依法治山”、“依法治路”等口号中就可窥见一斑,其结果是将“依法治国”归结为“依法治理老百姓”;另一方面,误将这里的“治”理解为“制裁违法”,以至于认为加强法治的重点应放在维护和加强社会管理上,普法教育也侧重于要求公民遵纪守法、循规蹈矩上,最终出现了“依法治国”这一命题的误用、滥用。不仅如此,此外如“依法行政”这一概念也被解释为加强行政权,保障行政权,扩大行政权,就是不愿意解释为监督行政权、规范行政权、控制行政权。很显然,这种“治民不治官,治下不治上,治事不治权,治人不治己”的“法治”与“依法治国”的本意是格格不入的,出现这种错误的思想根源在于有些人基于“法律工具论”的认识,忽视公民权利的主张及公的法律认同感和依法维权意识的培养,这在一定程度上损害了法律的尊严,其危害性不可低估。
  再次,在新的世纪里,我们更关切中国的审判独立与司法公司问题。因为审判独立与司法公正是法治国家的应有之义,尤其是司法能否公正,不仅涉及法律有无至高无上的权威,更关系到国家的盛衰兴亡。目前,我国的审判独立原则是建立在人民代表大会制度的基础之上。各级法院分别由同级人民代表 大会选举产生,并向后者负责,受其监督。审判独立制度是强调人民法院作业一个整体,行使审判权,进行审判活动。有关保障审判独立的法官高薪制、退休制、不可更换制、身份保障制度,在我国法律中无从体现。如同不制约的权力必然产生腐败一样。缺少独立保障的司法权同样会产生腐败和不公。多年来,困扰着我国司法的“人情案”、“关系案”都与司法权软弱,法官缺少独立行使职权的条件有关。当前,寻求“法外关系”已成为诉讼当事人的普遍心态。一些当事人甚至直接求助于对法官有任命权、监督权的部门和个人。如果说一个铁面无私的法官能够拒绝来自新朋好友的“人情”和“关系”,而对于“特权者”的指挥、暗示恐怕就难以抵挡。因此,有必要为法官独立行使职权设立实际的保障。在我国目前司法体制下,地方法院的法官由当地的人民代表大会及其常委会任免,任期仅为5年。法官的职位升迁权实际掌握在地方党政领导的手里,法院的住房及其他福利,都要由地方来供给,这种体制必然使法院成为保护本地方行政机关利益的工具,这也就必然导致执行难,地方保护主义等司法顽症,司法不公正也就再所难免了。上世纪末,我国银行系统率先进行的体制改革,以及后来工商行政管理机关实行的省级机构对市、县级机构的垂直领导体制,都有效地摆脱了地方政府对金融业以及对工商行政管理的法外干预,有利于防范金融风险,有利于统一行政执法,这无疑应成为下一世纪我国司法体制改革的范模。
  尽管我们深知上述问题的解决不可能一蹴而就,需要一个历史的过程,但我坚信,经过几代人的共同努力,在本世纪我国必将成为一个社会主义法治国家。这是全民企盼,也是历史发展的必然。

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